國(guó)內(nèi)生態(tài)保護(hù)“十三五”規(guī)劃綱要
目 錄
一、國(guó)內(nèi)生態(tài)保護(hù)基本形勢(shì)
(一)工作進(jìn)展
(二)主要問(wèn)題
(三)機(jī)遇與挑戰(zhàn)
二、指導(dǎo)思想和主要目標(biāo)
(一)指導(dǎo)思想
(二)基本原則
(三)主要目標(biāo)
三、主要任務(wù)
(一)建立生態(tài)空間保障體系
(二)強(qiáng)化生態(tài)質(zhì)量及生物多樣性提升體系
(三)建設(shè)生態(tài)**監(jiān)測(cè)預(yù)警及評(píng)估體系
(四)完善生態(tài)文明示范建設(shè)體系
四、保障措施
(一)完善法律法規(guī)
(二)健全體制機(jī)制
(三)強(qiáng)化科技支撐
(四)推動(dòng)共同保護(hù)
為貫徹落實(shí)《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》，現(xiàn)制定《國(guó)內(nèi)生態(tài)保護(hù)“十三五”規(guī)劃綱要》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《規(guī)劃綱要》)。《規(guī)劃綱要》依據(jù)環(huán)保部門(mén)生態(tài)保護(hù)的職能定位，提出“十三五”時(shí)期國(guó)內(nèi)生態(tài)保護(hù)工作的指導(dǎo)思想和主要目標(biāo)，明確重點(diǎn)工作和任務(wù)措施，指導(dǎo)各級(jí)環(huán)保部門(mén)開(kāi)展自然生態(tài)保護(hù)工作。
一、國(guó)內(nèi)生態(tài)保護(hù)基本形勢(shì)
“十二五”時(shí)期，各級(jí)環(huán)保部門(mén)積極貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于生態(tài)保護(hù)工作的一系列重大決策部署，加大生態(tài)保護(hù)力度，在示范**、系統(tǒng)保護(hù)、綜合監(jiān)管等方面取得積極進(jìn)展，部分重點(diǎn)保護(hù)物種種群數(shù)量穩(wěn)中有升。但總體上，我國(guó)生態(tài)惡化趨勢(shì)尚未得到根本扭轉(zhuǎn)，生態(tài)保護(hù)與開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)的矛盾依然突出，生態(tài)**形勢(shì)依然嚴(yán)峻。
(一)工作進(jìn)展
一是生態(tài)文明示范建設(shè)帶動(dòng)效應(yīng)明顯。國(guó)內(nèi)16個(gè)省份開(kāi)展了生態(tài)省建設(shè)，92個(gè)市、縣(區(qū))獲得國(guó)家生態(tài)建設(shè)示范區(qū)命名，126個(gè)地區(qū)開(kāi)展了生態(tài)文明建設(shè)試點(diǎn)工作，示范帶動(dòng)效果明顯。編制《國(guó)內(nèi)生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)體系》，積極推動(dòng)生態(tài)示范建設(shè)提檔升級(jí)，制定《國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)示范區(qū)管理規(guī)程(試行)》和《國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)示范縣、市指標(biāo)(試行)》。組織開(kāi)展首屆中國(guó)生態(tài)文明獎(jiǎng)的評(píng)選，建立獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，帶動(dòng)社會(huì)共建。
二是生態(tài)功能保護(hù)基礎(chǔ)進(jìn)一步夯實(shí)。完成國(guó)內(nèi)生態(tài)環(huán)境變化調(diào)查與評(píng)估(2000-2010年)，印發(fā)實(shí)施《國(guó)內(nèi)生態(tài)功能區(qū)劃(修編版)》。制定實(shí)施《生態(tài)保護(hù)紅線劃定技術(shù)指南》，在江蘇、海南、湖北、江西、重慶、沈陽(yáng)等地開(kāi)展劃定和管控試點(diǎn)，天津、江蘇發(fā)布實(shí)施生態(tài)保護(hù)紅線。開(kāi)展縣域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量評(píng)估考核，在重慶、海南、陜西、寧夏等地開(kāi)展重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)環(huán)境保護(hù)全過(guò)程管理試點(diǎn)，推動(dòng)優(yōu)化國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付政策。在國(guó)內(nèi)25個(gè)省份開(kāi)展45個(gè)流域生態(tài)健康評(píng)估試點(diǎn)。聯(lián)合國(guó)家旅游局組織開(kāi)展國(guó)家生態(tài)旅游示范區(qū)建設(shè)，確定了北京市南宮旅游景區(qū)等72個(gè)國(guó)家生態(tài)旅游示范區(qū)。指導(dǎo)浙江省仙居縣、開(kāi)化縣開(kāi)展國(guó)家公園建設(shè)試點(diǎn)，配合發(fā)展改革委指導(dǎo)北京、青海等9個(gè)省(市)開(kāi)展試點(diǎn)工作。強(qiáng)化礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)生態(tài)保護(hù)與監(jiān)管，開(kāi)展部分典型地區(qū)遙感調(diào)查和評(píng)估。
三是自然保護(hù)區(qū)綜合監(jiān)管得到加強(qiáng)。國(guó)內(nèi)已建立各類(lèi)自然保護(hù)區(qū)2740個(gè)(***自然保護(hù)區(qū)428個(gè))，約占陸地國(guó)土面積的14.8%，超過(guò)90%的陸地自然生態(tài)系統(tǒng)類(lèi)型、89%的國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)植物種類(lèi)得到保護(hù)。規(guī)范和完善自然保護(hù)區(qū)晉升和調(diào)整的評(píng)審制度，聯(lián)合九部門(mén)印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)涉及自然保護(hù)區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)監(jiān)督管理的通知》。完成400多處***自然保護(hù)區(qū)衛(wèi)星遙感監(jiān)測(cè)，查處一批涉及自然保護(hù)區(qū)的違法活動(dòng)。推動(dòng)中俄自然保護(hù)區(qū)的跨界合作。
四是生物多樣性保護(hù)決策與推進(jìn)機(jī)制進(jìn)一步完善。成立中國(guó)生物多樣性保護(hù)國(guó)家委員會(huì)，發(fā)布實(shí)施《中國(guó)生物多樣性保護(hù)戰(zhàn)略與行動(dòng)計(jì)劃(2011-2030年)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《戰(zhàn)略與行動(dòng)計(jì)劃》)，啟動(dòng)“聯(lián)合國(guó)生物多樣性十年中國(guó)行動(dòng)(2011-2020)”(以下簡(jiǎn)稱(chēng)十年中國(guó)行動(dòng))，啟動(dòng)生物多樣性保護(hù)重大工程。完成32個(gè)陸地生物多樣性保護(hù)優(yōu)先區(qū)域邊界核定，發(fā)布“中國(guó)生物多樣性紅色名錄——高等植物卷和脊椎動(dòng)物卷”。積極推進(jìn)生物遺傳資源獲取與惠益分享立法和生物**管理工作。不斷深化國(guó)際交流與合作，積極履行《生物多樣性公約》及其《卡塔赫納生物**議定書(shū)》等國(guó)際公約。多數(shù)省份建立了生物多樣性保護(hù)協(xié)調(diào)機(jī)制，編制發(fā)布了省級(jí)生物多樣性保護(hù)戰(zhàn)略與行動(dòng)計(jì)劃。
(二)主要問(wèn)題
現(xiàn)階段，我國(guó)面臨的主要生態(tài)問(wèn)題有：
一是生態(tài)空間遭受持續(xù)威脅。城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)開(kāi)墾等開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)占用生態(tài)空間;生態(tài)空間破碎化加劇，交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、河流水電水資源開(kāi)發(fā)和工礦開(kāi)發(fā)建設(shè)，直接割裂生物生境的整體性和連通性;生態(tài)破壞事件時(shí)有發(fā)生。
二是生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和服務(wù)功能低。低質(zhì)量生態(tài)系統(tǒng)分布廣，森林、灌叢、草地生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量為低差等級(jí)的面積比例分別高達(dá)43.7%、60.3%、68.2%。國(guó)內(nèi)土壤侵蝕、土地沙化等問(wèn)題突出，城鎮(zhèn)地區(qū)生態(tài)產(chǎn)品供給不足，綠地面積小而散，水系人工化嚴(yán)重，生態(tài)系統(tǒng)緩解城市熱島效應(yīng)、凈化空氣的作用十分有限。
三是生物多樣性加速下降的總體趨勢(shì)尚未得到有效遏制。資源過(guò)度利用、工程建設(shè)以及氣候變化影響物種生存和生物資源可持續(xù)利用。我國(guó)高等植物的受威脅比例達(dá)11%，特有高等植物受威脅比例高達(dá)65.4%，脊椎動(dòng)物受威脅比例達(dá)21.4%;遺傳資源喪失和流失嚴(yán)重，60%-70%的野生稻分布點(diǎn)已經(jīng)消失;外來(lái)入侵物種危害嚴(yán)重，常年大面積發(fā)生危害的超過(guò)100種。
同時(shí)，環(huán)保部門(mén)在履行指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督生態(tài)保護(hù)工作職責(zé)時(shí)，還存在以下體制機(jī)制和管理上的突出問(wèn)題：
一是統(tǒng)一監(jiān)管的管理體制不健全。目前仍按生態(tài)要素分別設(shè)置生態(tài)保護(hù)管理機(jī)構(gòu)，難以對(duì)生態(tài)系統(tǒng)實(shí)施整體性保護(hù)。由于權(quán)責(zé)一致的統(tǒng)一管理體制和協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制尚未建立，未能實(shí)現(xiàn)所有者和監(jiān)管者分離以及一件事情由一個(gè)部門(mén)負(fù)責(zé)，直接影響生態(tài)保護(hù)效果。
二是全社會(huì)共同監(jiān)督的機(jī)制尚未建立。部分地方領(lǐng)導(dǎo)干部保護(hù)生態(tài)環(huán)境的意識(shí)較為薄弱，還未牢固樹(shù)立尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的理念。社會(huì)公眾參與生態(tài)保護(hù)和監(jiān)管的機(jī)制有待健全，企業(yè)生態(tài)保護(hù)和監(jiān)管責(zé)任還不明確，部分地方環(huán)保部門(mén)履行生態(tài)監(jiān)管職能時(shí)只能單打獨(dú)斗、被動(dòng)應(yīng)對(duì)。
三是監(jiān)督管理的基礎(chǔ)能力薄弱。尚未建立統(tǒng)一的生態(tài)監(jiān)測(cè)監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)，難以準(zhǔn)確監(jiān)測(cè)我國(guó)重要生態(tài)區(qū)域生態(tài)狀況，不能及時(shí)主動(dòng)發(fā)現(xiàn)重大生態(tài)破壞行為。大部分縣級(jí)環(huán)保部門(mén)沒(méi)有設(shè)置獨(dú)立的生態(tài)保護(hù)科室，難以開(kāi)展常態(tài)化監(jiān)管。市縣環(huán)保部門(mén)生態(tài)保護(hù)人員隊(duì)伍和裝備嚴(yán)重不足，導(dǎo)致執(zhí)法力量薄弱。生態(tài)保護(hù)科技支撐不夠，生態(tài)大數(shù)據(jù)集成應(yīng)用尚待發(fā)揮作用，生態(tài)保護(hù)法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系尚需完善。
(三)機(jī)遇與挑戰(zhàn)
“十三五”期間，我國(guó)生態(tài)保護(hù)面臨重大機(jī)遇：一是黨的***以來(lái)，習(xí)**總書(shū)記對(duì)建設(shè)生態(tài)文明和加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)提出一系列新理念新思想新戰(zhàn)略，為生態(tài)保護(hù)提供了科學(xué)理論指導(dǎo)和行動(dòng)指南。二是黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)生態(tài)文明建設(shè)作出一系列重大戰(zhàn)略決策和部署，把推動(dòng)綠色發(fā)展、提供更多上等生態(tài)產(chǎn)品作為重要任務(wù)，明確要求加大生態(tài)環(huán)境保護(hù)力度，為生態(tài)保護(hù)工作指明方向。三是生態(tài)文明體制改革各項(xiàng)任務(wù)和措施陸續(xù)出臺(tái)并加快推進(jìn)，生態(tài)保護(hù)和監(jiān)管體制將進(jìn)一步理順，生態(tài)空間用途管制將全*實(shí)施，生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)將加快建立，生態(tài)統(tǒng)一監(jiān)管能力將明顯提高，為我國(guó)生態(tài)保護(hù)工作夯實(shí)基礎(chǔ)。四是各地生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識(shí)不斷增強(qiáng)，“綠水青山就是金山銀山”已成為各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的共識(shí)，全社會(huì)保護(hù)生態(tài)環(huán)境的合力正在形成。
同時(shí)，我國(guó)生態(tài)保護(hù)也面臨挑戰(zhàn)：一是經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)之間的矛盾依然存在，傳統(tǒng)發(fā)展方式帶來(lái)的資源環(huán)境約束日益趨緊，生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)逐步凸顯。二是人民群眾對(duì)上等生態(tài)產(chǎn)品需求不斷增加與現(xiàn)有供給能力不足之間的矛盾日益明顯。三是生物多樣性喪失速度短期內(nèi)難以根本遏制，國(guó)際履約壓力不斷加大。
二、指導(dǎo)思想和主要目標(biāo)
(一)指導(dǎo)思想
全*貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)總體部署和要求，深入貫徹習(xí)**總書(shū)記系列重要講話精神，牢固樹(shù)立和貫徹落實(shí)創(chuàng)*、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享的發(fā)展理念，按照山水林田湖系統(tǒng)保護(hù)的要求，以改善環(huán)境質(zhì)量為核心，以維護(hù)國(guó)家生態(tài)**為目標(biāo)，以保障生態(tài)空間、提升生態(tài)質(zhì)量、改善生態(tài)功能為主線，大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，強(qiáng)化生態(tài)監(jiān)管，完善制度體系，推動(dòng)補(bǔ)齊生態(tài)產(chǎn)品供給不足短板，為全*建成小康社會(huì)、建設(shè)美麗中國(guó)做出更大貢獻(xiàn)。
(二)基本原則
基于環(huán)保部門(mén)生態(tài)保護(hù)的職責(zé)定位，“十三五”時(shí)期，自然生態(tài)保護(hù)必須遵循以下原則：
——把生態(tài)系統(tǒng)整體保護(hù)作為基本理念。按照山水林田湖系統(tǒng)保護(hù)的要求，陸海統(tǒng)籌、上下聯(lián)動(dòng)，打破要素、區(qū)域界限，對(duì)各類(lèi)生態(tài)系統(tǒng)實(shí)施統(tǒng)一保護(hù)和監(jiān)管，增強(qiáng)生態(tài)保護(hù)的系統(tǒng)性、協(xié)同性。
——把保障國(guó)家生態(tài)**作為根本目標(biāo)。嚴(yán)格落實(shí)生態(tài)空間管控，劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線，加強(qiáng)自然保護(hù)區(qū)監(jiān)督管理，保護(hù)*重要的生態(tài)空間，推動(dòng)形成以“兩屏三帶”為主體的生態(tài)**格局，建設(shè)生態(tài)**屏障。
——把加強(qiáng)生物多樣性保護(hù)作為工作主線。保護(hù)和可持續(xù)利用生物多樣性，推動(dòng)生物遺傳資源惠益分享，以生物多樣性保護(hù)優(yōu)先區(qū)域?yàn)橹攸c(diǎn)，完善保護(hù)網(wǎng)絡(luò)，強(qiáng)化生物物種和遺傳資源保護(hù)能力，構(gòu)建生物多樣性保護(hù)體系。
——把加強(qiáng)生態(tài)統(tǒng)一監(jiān)管作為主要手段。建立全*、嚴(yán)格、及時(shí)、有效的監(jiān)管體系，是加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)統(tǒng)一監(jiān)管的重要基礎(chǔ)。建設(shè)“天地一體化”的監(jiān)測(cè)體系和綜合監(jiān)管平臺(tái)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和查處生態(tài)破壞行為，由被動(dòng)核查變?yōu)橹鲃?dòng)發(fā)現(xiàn)，提高生態(tài)保護(hù)的精細(xì)化和信息化水平。
——把生態(tài)文明示范建設(shè)作為主要載體。積極參與生態(tài)文明體制改革，推動(dòng)體制機(jī)制向有利于統(tǒng)一監(jiān)管的方向改變。發(fā)揮生態(tài)文明建設(shè)示范區(qū)和環(huán)境保護(hù)模范城創(chuàng)建工作的平臺(tái)作用，有機(jī)融合生態(tài)保護(hù)的主要任務(wù)和重點(diǎn)工作，創(chuàng)*保護(hù)模式，提高示范效應(yīng)，激發(fā)保護(hù)活力。